Protocolo de Nagoya e a divisão equitativa dos recursos genéticos mundiais

O Protocolo de Nagoya, que entrará em vigor internacionalmente em outubro deste ano, estabelece as regras para a repartição de benefícios do uso de recursos genéticos de forma justa e equitativa entre os países membros. Resultado da Convenção da Diversidade Biológica – CDB, que tem 193 países membros, mais a União Europeia, o Protocolo já foi ratificado por 50 países, e a expectativa do secretariado da CDB é de que até a data da primeira conferência das partes do Protocolo, que ocorrerá em outubro deste ano na Coreia, “vários outros países já tenham protocolado o seu documento de ratificação”, diz Bráulio Dias à IHU On-Line.

Na entrevista a seguir, concedida por telefone de seu escritório em Montreal, no Canadá, Dias explica que o Protocolo surge como demanda dos países em desenvolvimento, para os quais é “necessário ter uma definição maior de regras internacionais para proteger os seus interesses nacionais”. Nesse sentido, esclarece, “o Protocolo de Nagoya prevê que os países usuários de recursos genéticos de outros países têm de designar agências que funcionem como agências verificadoras. Isso para ver se de fato o recurso genético e o conhecimento tradicional que está entrando no seu país e está em uso na pesquisa de desenvolvimento tecnológico e, eventualmente, em uso comercial tem procedência legal, se foi obtido com essas permissões legalmente previstas no país de origem ou se é um objeto de biopirataria”.

O Brasil, apesar de ser membro da Convenção da Diversidade Biológica e já ter um Marco Legal Nacional, ainda não ratificou sua participação no Protocolo, mas há expectativa em relação à assinatura, “porque é o país mais rico em biodiversidade no mundo e, portanto, tem o potencial de ser o maior provedor de recursos genéticos para outros países e se beneficiar economicamente do uso desses recursos e dos conhecimentos tradicionais associados”, assinala o secretário executivo do Secretariado da CDB. Ele lembra que o país tem um setor econômico “desenvolvido e baseado na biodiversidade”, portanto, interessa ao país, “enquanto usuário de recursos genéticos, poder manter o acesso a esses recursos, sejam eles de origem brasileira ou do exterior. Nesse sentido, é importante que o Brasil possa também participar ativamente do Protocolo para se beneficiar das suas regras”.

As regras do Protocolo de Nagoya também visam evitar a biopirataria ao “reconhecer a soberania dos países sobre seus recursos genéticos. Então, nenhum acesso a recurso genético pode ser feito sem uma decisão e autorização do país de origem daquele recurso. O Protocolo de Nagoya estabelece a necessidade de cada país designar uma autoridade nacional, ou seja, designar uma agência que funciona como a agência nacional para dar as autorizações de acesso aos recursos genéticos”, pontua.

Bráulio Dias é graduado em Ciências Biológicas pela Universidade de Brasília – UnB e doutor em Zoologia pela Universidade de Edimburgo, Escócia. Foi vice-presidente da União Internacional de Ciências Biológicas e Coordenador do Comitê Gestor de Informação sobre a Biodiversidade Rede Interamericana. Desde 2012 é Secretário Executivo das Nações Unidas do Secretariado da Convenção da Diversidade Biológica.

Bráulio Dias – O Protocolo de Nagoya foi solicitado em 2002 durante a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável em Joanesburgo, na África do Sul. Contudo, na Eco-92, na Cúpula de Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, foi adotada a convenção propriamente — a qual havia sido negociada durante cerca de três anos —, e os países iniciaram o processo de adesão à convenção. O texto da convenção já incluía o compromisso de repartição do benefício por parte dos países membros. Nesse sentido, a convenção tem três grandes objetivos: promover a conservação da biodiversidade, promover o uso sustentável dos componentes da biodiversidade e promover a repartição justa e equitativa de benefícios resultantes do uso de recursos genéticos. Então, o Protocolo de Nagoya está relacionado à implementação desse terceiro objetivo da convenção. Desse modo, esse já era um componente integral da convenção desde 1992, quando ela foi aberta à assinatura. A convenção entrou em vigor, internacionalmente, em dezembro de 1993, quando alcançou o número mínimo de ratificação dos países.

Bráulio Dias – O princípio da repartição dos benefícios foi negociado e acordado no texto da convenção, portanto, ele foi apoiado por todos os países que assinaram o compromisso de ratificar, incluindo os Estados Unidos, que assinaram o compromisso considerando o objetivo de promover a repartição do benefício. A dificuldade, entretanto, foi na implementação desse princípio, quer dizer, como promover a repartição dos benefícios. Para decidir isso, foi necessário um processo longo de discussão na convenção, o qual resultou, inicialmente, em um guia voluntário para orientar os países de como implementar esse princípio de repartição de benefícios, que foi aprovado no início dos anos 2000. Só que em 2002, na Cúpula de Desenvolvimento Sustentável em Joanesburgo, na África do Sul, todos os chefes de Estado aprovaram um requerimento à Convenção da Diversidade Biológica – CDB para que se iniciasse um processo de negociação de um regime internacional sobre as regras para implementar esse princípio de repartição de benefícios. Essa foi uma solicitação unânime de todos os países, a qual consta como um dos resultados da cúpula de Joanesburgo.

A partir daí, então, o secretariado da CDB promoveu reuniões a partir de decisões da conferência das partes da convenção, que criou um grupo de trabalho especializado só para negociar o Protocolo de Nagoya. Esse grupo se reuniu cerca de oito anos, que foi o tempo necessário de longas negociações, porque essa temática envolve uma série de aspectos técnicos e jurídicos inovadores e, portanto, foi necessária muita negociação para se chegar a um acordo. Essas reuniões resultaram, portanto, no Protocolo que foi adotado em Nagoya, no Japão, em 2010.

Uma vez adotado o Protocolo, abriu-se o período para que os países assinassem o compromisso de ratificação. Assim, 92 países, incluindo o Brasil, assinaram esse compromisso; quer dizer, o Brasil, via Itamaraty, através da embaixadora do país em Nova York, assinou formalmente um ofício de compromisso de ratificação, juntamente com outros 91 países. A partir de então, cada país começou o seu processo interno de discussão para promover a ratificação do Protocolo de Nagoya. Para entrar em vigor, necessitava-se que pelo menos 50 países ratificassem o documento formalmente mediante decisão do seu Congresso Nacional ou do seu gabinete de ministros, ou do seu presidente, enfim, conforme as leis nacionais de cada país. Nós conseguimos, no início de julho, alcançar esse número e, portanto, o Protocolo entra em vigor, formalmente, a partir do dia 12 de outubro deste ano.

Agora, o fato de outros países ainda não terem ratificado o Protocolo não impede que eles venham a fazer isso. Então, a ratificação é um processo que continua em aberto e que qualquer país, a qualquer momento, pode vir a ratificar, caso tenha assinado o compromisso de adesão. Se não assinaram, podem aderir ao protocolo — aí o termo não é mais ratificação, mas é adesão ou acesso ao protocolo. Então, esse é um processo que continua e vai continuar nos próximos anos para outros países aderirem ao protocolo.

Bráulio Dias – Para explicar esse processo, devemos voltar às origens da convenção. Esse objetivo de repartição dos benefícios foi um objetivo reivindicado pelos países em desenvolvimento. Inicialmente os países desenvolvidos queriam apenas promover a conservação da biodiversidade e, no avançar das negociações, concordou-se também que deveria se tratar de regras de uso sustentável da biodiversidade. No final, concordou-se, por demanda dos países em desenvolvimento, em incluir também o objetivo de repartição dos benefícios, porque os países em desenvolvimento são os principais provedores de biodiversidade, são os que mais detêm a biodiversidade do mundo e, no passado – especialmente durante o período colonial –, eles foram explorados de uma forma não justa e equitativa. Ou seja, os países ricos ficaram ricos por utilizar os recursos biológicos e genéticos de países que foram colonizados, e os países colonizados não receberam benefícios por conta do uso de seus recursos. Então, a grande reivindicação na negociação da CDB era de dar mais equidade entre as relações dos países para que os países ricos em biodiversidade pudessem se beneficiar realmente dessa riqueza. Essa foi a grande razão da origem do Protocolo de Nagoya.

Como o protocolo trata de interesses de vários setores, não apenas da área ambiental, mas de interesses do setor de ciência e tecnologia, de agricultura, de saúde, de energia, todos esses setores devem ser consultados. Nesse sentido, a ratificação do protocolo pressupõe todo um processo de consulta nacional aos diferentes setores, como a consulta aos detentores dos recursos genéticos e dos conhecimentos tradicionais – aí nós estamos falando principalmente de povos indígenas e comunidades locais como quilombolas, caiçaras e outros tantos -, os quais, se chegarem a um acordo, possibilitam a ratificação. Então, cada país tem as suas regras e a sua complexidade do ponto de vista dos interesses setoriais. Por isso, essas consultas são mais ou menos demoradas nos distintos países, e esse é um processo natural. Para você ter uma ideia, por exemplo, na Colômbia, por exigência constitucional, qualquer nova legislação ou ratificação de acordo internacional que trata de interesses indígenas requer, antes, uma consulta prévia a cada povo indígena separadamente. Por isso, o processo de consulta é demorado. Vários países federados tiveram que fazer consulta também junto aos estados, ou províncias, e outros países realizaram estudos técnicos sobre possíveis impactos econômicos da ratificação do Protocolo sobre as suas economias. Nós estamos monitorando esse processo, provendo capacitação, ajuda técnica e informação para os distintos países no sentido de ajudá-los nesse processo nacional de consultas. O Brasil, por exemplo, tem feito uma série de consultas junto com outros países e nós aguardamos também que o país possa vir a ratificar o acordo.

Bráulio Dias – Não houve nenhuma decisão de não ratificação; esse é um processo ainda em aberto e em consulta no Brasil. Não há um prazo para ratificação, a qualquer momento os países podem aderir ao protocolo. O que havia era uma obrigação de alcançar o número de pelo menos 50 ratificações para que o Protocolo entrasse em vigor legalmente a nível mundial. A convenção tem 193 países membros, mais a União Europeia, e esperamos que eventualmente todos esses países possam vir a fazer parte do Protocolo como membros. Além desses 50 países que já ratificaram, nós temos informações de que vários outros países estão em fase final dos processos de consulta e de aprovação no Executivo e no Legislativo, e esperamos que até outubro, quando vamos realizar a primeira conferência das partes do protocolo na Coreia, vários outros países já tenham protocolado o seu documento de ratificação. Mesmo depois dessa primeira conferência, ainda assim, a qualquer momento outros países poderão aderir ao Protocolo.

É preciso chamar a atenção de que se o país não aderir inicialmente ao Protocolo, ele perde a capacidade de influir nas negociações das conferências do Protocolo, as quais vão tratar de detalhá-lo, resolver questões ainda com a necessidade de maior discussão, criar certos mecanismos e procedimentos. Caso o Brasil não ratifique, perde a possibilidade de influenciar nessas decisões.

Também é importante chamar a atenção de que o Brasil já está comprometido com a obrigação de repartir benefícios, pelo fato de ter ratificado a adesão à convenção por uma decisão do Congresso Nacional em fevereiro de 1994. Então, a CDB já vale para o Brasil, incluindo o compromisso de respeitar o princípio de repartição de benefícios. Tanto é que o Brasil já dispõe de um Marco Legal Nacional, que foi criado no ano 2000, através de uma medida provisória, o qual determina as regras internas para promover acesso e repartição de benefícios. Portanto, esse é um compromisso que o Brasil já tem; não é o Protocolo de Nagoya que está criando esse compromisso. O protocolo apenas definiu regras iguais a nível mundial para detalhar como implementar esses compromissos de repartição de benefícios.

Bráulio Dias - É normal. Evidente que temos grandes expectativas em relação ao Brasil, porque ele é o país mais rico em biodiversidade no mundo e, portanto, tem o potencial de ser o maior provedor de recursos genéticos para outros países e se beneficiar economicamente do uso desses recursos e dos conhecimentos tradicionais associados. Por outro lado, o Brasil tem um setor econômico bastante desenvolvido e baseado na biodiversidade: todo setor agrícola e agropecuário brasileiro é dependente dos recursos genéticos, todo o setor de saúde, de pesquisas, desenvolvimento de vacinas, remédios e drogas é dependente de recursos genéticos, bem como os setores da biotecnologia e de biocombustíveis. Portanto, interessa também ao Brasil, enquanto usuário de recursos genéticos, poder manter o acesso a esses recursos genéticos, sejam eles de origem brasileira ou do exterior. Nesse sentido, é importante que o Brasil possa também participar ativamente do Protocolo para se beneficiar das suas regras.

Então, se o Brasil, digamos, em um futuro próximo, tiver ocorrência de uma nova doença ou praga em plantações de café, de cana-de-açúcar, soja, laranja, eucalipto e outras grandes culturas, ou então na criação de animais, como o gado zebu e tantos outros que têm origem externa, e necessitar obter novos acessos de recursos genéticos de outros países, mesmo que o Brasil não tenha aderido ao Protocolo de Nagoya, ao solicitar a permissão de acesso para a coleta de novos recursos genéticos em outros países, esses outros países vão exigir que o Brasil respeite as regras do Protocolo de Nagoya.

Bráulio Dias - A ratificação de acordos internacionais normalmente demora vários anos, é natural. Então, já esperávamos que fosse ter certa demora. Conseguir essas 50 ratificações agora foi muito bom, e a informação que temos é que praticamente todos os países membros da convenção estão com processos ativos de consulta, de discussões, de negociações internas, discussões nos seus Congressos Nacionais, nos seus ministérios, com comunidades indígenas e locais para finalizar uma decisão sobre a adesão ao protocolo. Então, nós esperamos que, com o passar do tempo, esse número continue a crescer e que eventualmente possa alcançar o mesmo número de ratificações da própria convenção.

Para mencionar um exemplo, o protocolo de Cartagena, sobre biossegurança, comemorou dez anos no ano passado e ainda não atingiu o número total de ratificações possíveis. Ele tem, se não me engano, 167 ratificações e somente pouco mais de 20 países membros da convenção ainda não aderiram ao protocolo de Cartagena, mas ainda poderão fazê-lo.

Bráulio Dias – A primeira regra estabelecida pela convenção é de reconhecer a soberania dos países sobre seus recursos genéticos. Então, nenhum acesso a recurso genético pode ser feito sem uma decisão e autorização do país de origem daquele recurso. O Protocolo de Nagoya estabelece a necessidade de cada país designar uma autoridade nacional, ou seja, designar uma agência que funciona como a agência nacional para dar as autorizações de acesso aos recursos genéticos. O Brasil já tem um órgão responsável, o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético – Cgen, que foi estabelecido em 2002. O Protocolo também define a necessidade de cada país estabelecer um Marco Legal Nacional para detalhar as regras de implementação do Protocolo de Nagoya, porque vários detalhes o Protocolo remete para a legislação nacional. O Brasil já tem um Marco Legal Nacional desde o ano 2000, que foi revisado em 2001 e está vigente até hoje. Porém, há todo um processo de discussão para a revisão do Marco Legal, porque existe um consenso geral no Brasil de que ele é muito burocrático, na medida em que se criou um excesso de exigências, o que acaba funcionando como um desestímulo à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologia. Portanto, como consequência, há um desestímulo ao uso econômico da biodiversidade e, sem o uso, não vai haver repartição de benefícios. Então, há um consenso no país de que é necessária uma revisão do Marco Legal para manter um equilíbrio melhor entre controle e incentivo para regulamentar esse setor.

Já existem outros projetos de lei em relação a isso e, recentemente, a presidente encaminhou ao Congresso Nacional uma última versão de projeto de lei, e nós aguardamos, aqui em Montreal, notícias sobre os avanços nessas negociações. Uma das razões da “demora” do Brasil em ratificar o Protocolo, é que vários setores manifestaram interesse de que o país só ratifique o Protocolo de Nagoya depois de aprovar a revisão do Marco Legal Nacional. Então, isso cria um processo mais extenso que necessita primeiro superar essa etapa para depois poder realizar a ratificação.

Bráulio Dias – Essa é a expectativa, ou seja, que o Protocolo tenha um impacto sobre a biopirataria, porque um Marco Legal Nacional, uma Legislação Nacional só tem alcance dentro dos limites da fronteira do país. Se uma amostra de recursos genéticos sai do país, uma vez que isso ocorre a legislação nacional não tem mais alcance. Então, por isso que países em desenvolvimento entenderam que era necessário ter uma definição maior de regras internacionais para proteger os seus interesses nacionais. Nesse sentido, o Protocolo de Nagoya, por exemplo, prevê que os países usuários de recursos genéticos de outros países têm de designar agências que funcionem como agências verificadoras. Isso para ver se de fato o recurso genético e o conhecimento tradicional que está entrando no seu país e está em uso na pesquisa de desenvolvimento tecnológico e, eventualmente, em uso comercial tem procedência legal, se foi obtido com essas permissões legalmente previstas no país de origem ou se é um objeto de biopirataria. O protocolo estabelece obrigação dos países usuários de colaborar onde houver uma denúncia de biopirataria para a solução desses casos, inclusive com acesso à Justiça.

Bráulio Dias – Tem uma diversidade bastante grande de ações, e a principal fonte de informação mais recente é a que consta no quinto relatório nacional que os países estão enviando ao secretariado da CDB. Nós já recebemos relatórios de pouco mais de 90 países e tem mais uns 30 países que já nos enviaram uma versão quase final, que é o caso do Brasil.

O país ainda não publicou o seu quinto relatório nacional, mas já nos enviou uma versão quase final. Estão só aguardando uma aprovação final das autoridades, e a expectativa é que até setembro esse relatório estará publicado; ele tem informações bastante atualizadas sobre as ações realizadas no Brasil.

No site da convenção, nós temos informações sobre os informes nacionais, então é possível fazer consultas sobre a situação de implementação da convenção em cada país. Além disso, em outubro deste ano, na próxima conferência, nós vamos lançar o quarto relatório global do panorama global da biodiversidade – Global Biodiversity Outlook – GBO-4. Esse relatório já está em fase final de editoração e vai ser publicado em inglês, espanhol e francês pelo secretariado da convenção e lançado durante a conferência na Coreia.

Nós estamos em contato com o Ministério do Meio Ambiente do Brasil, que manifestou interesse de providenciar a tradução para o português desse relatório com vista ao seu lançamento, se possível, também simultaneamente durante a realização da COP-12 na Coreia. Esse relatório é uma fonte de informação bastante rica e analisa avanços das 20 metas globais de biodiversidade. Nesse sentido, ele analisa, meta por meta, onde estamos avançando mais, onde estamos avançando menos e onde não há muito avanço; é um relatório que detalha bastante bem essa situação. O principal item na agenda da pauta dessa conferência na Coreia é fazer um balanço dos avanços da implementação desses compromissos, incluindo o Protocolo de Nagoya, e chegar a um acordo sobre o que deve ser feito para ampliar os esforços, para que todos os países possam alcançar os seus compromissos e ajudar, em nível global, o avanço dessa agenda da biodiversidade.

Bráulio Dias – No site da convenção também é possível encontrar a lista de todos os países que assinaram o compromisso de ratificar o Protocolo, bem como a lista de todos os países que já depositaram seus instrumentos de ratificação. Há também uma série de documentos que elaboramos com parceiros, que são pequenos resumos informativos de natureza mais política para os setores usuários da biodiversidade, para que eles entendam melhor qual é a importância do Protocolo de Nagoya.